В Правительстве не поддержали проект изменений в ФЗ-323

В Комитет Думы по здравоохранению внесен законопроект, предусматривающий изменения в Федеральный закон от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ. Правительство предлагаемые поправки не поддерживает. Поправки предложены фракцией КПРФ, на данный момент они рассматриваются в Комитете Государственной Думы по охране здоровья.

Материал будет интересным специалистам, проходящим курсы повышения квалификации и переподготовки по направлению:

• Организация здравоохранения и общественное здоровье
• Государственное и муниципальное управление
• Юриспруденция

Депутат от фракции КПРФ Валерий Рашкин внес в Комитет по здравоохранению Госдумы законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Автор поправок считает, что многолетние "реформы" здравоохранения лишь ухудшили ситуацию в этой сфере и ограничивают права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Кадровая катастрофа в системе здравоохранения?

По мнению депутата, «оптимизация» по сути сокращение количества государственных медицинских организаций и численности занятых в них медицинских работников, постепенная коммерциализация все большего числа медицинских услуг привела к тому, что сократилась численность медперсонала, увеличилась нагрузка на работающих врачей без предоставления им адекватных социальных гарантий.

В пояснительной записке к законопроекту приводятся конкретные цифры оптимизации, согласно данным Росстата:

• в 1990-2016 гг. число больничных организаций в России сократилось с 12,8 тыс. до 5,4 тыс., то есть более чем в 2 раза.
• Наиболее активное сокращение числа больниц происходило в 2000-2014 годах. По состоянию на 2000 год по данным Росстата больничных организаций в России было 10,7 тыс.
• Также сократилось и число врачебных амбулаторно-поликлинических организаций – с 21,5 тыс. в 1990 году до 19,1 тыс. в 2016 году. При этом основное сокращение опять же произошло, начиная с 2000 года (на этот год поликлиник было 21,3 тыс.).
• По числу коек в больничных организациях на 10 тыс. населения Россия находится сейчас ниже уровня РСФСР 1960-х гг. (на 1960 год их было 89,1, на 1970 – 112,5; в 2016 г. этот показатель равнялся 81,6). Наивысший показатель – 137,4 (1990), сокращение к 2016 г. – более чем на треть.
• Сокращение медицинских организаций продолжается и в последние годы. Так, сокращение числа больничных организаций в 2014-2016 гг. составило 3,6%, числа больничных коек на 10 тыс. населения – 5,8%.

Сколько врачей нужно российскому здравоохранению?

Аудиторы Счётной палаты РФ указывают, что при сокращении числа врачей и среднего медицинского персонала не достигается одна из главных целей сокращения медработников – рост зарплат работников отрасли. Согласно отчету Счётной палаты, в 2016 году эта сумма расходов на зарплаты медперсонала из бюджета Фонда обязательного медицинского страхования сократилась на 19%.

Таким образом, оптимизация не решает поставленных задач, а только создает новые проблемы, и прежде всего нехватки медицинских специалистов:

• В 2007 году насчитывалось 707,3 тыс. врачей, а в 2016 году – уже 680,9 тыс.
• Обеспеченность населения врачами снизилась, где в 2007 году на 10 тыс. населения приходилось 49,6 врачей, в 2016 году – 46,4.
• Наибольшее сокращение коснулось врачей клинических специальностей.
• Особенную тревогу вызывает сокращение числа врачей – педиатров: на 6,9 тыс. за 2016 год.
• Численность среднего медицинского персонала также сокращается. По данным Росстата в 2007 году она составляла 1542,5 тыс. человек (или 108,1 на 10 тыс. населения), в 2016 году – 1537,9 тыс. человек (или 104,8 на 10 тыс. населения).

Почти тысяча населённых пунктов без врача

В обосновании законопроекта указывается, что по информации Счетной палаты РФ, в России 17,5 тыс. населенных пунктов вообще не имеют медицинской инфраструктуры, из них более 11 тыс. расположены на расстоянии свыше 20 км от ближайшей медицинской организации, где есть врач.

35% населенных пунктов не охвачены общественным транспортом. 879 малых населенных пунктов не прикреплены ни к одному ФАП или офису врачей общей практики.

При этом данный дефицит не компенсируется выездными методами. Ряд регионов с низкой плотностью населения (Омская область, Камчатский, Приморский края) вообще не имеют мобильных врачебных бригад.

Рост заболеваемости в России с 2008 года

Росстат зафиксировал, что в 2016 году число умерших впервые за период 2013-2016 гг. превысило число родившихся, и была зафиксирована естественная убыль населения (-0,01).

Болезни, которые в России вызывают наибольшее число смертей – это болезни системы кровообращения, включая сердечно-сосудистые заболевания, а также онкология. В связи с недостаточностью медицинской помощи, которую в России могут оказать больным со злокачественными новообразованиями, в последние годы растет число самоубийств онкобольных.

Общий рост заболеваемости в России в 2008 - 2016 гг. составил 5,1%. При этом в этот период отмечается рост болезней эндокринной системы, расстройств питания, нарушений обмена веществ (+25,1%), новообразований (+16,1%), болезней системы кровообращения (+23%), болезней органов дыхания (+19,3%), болезней органов пищеварения (+6,5%).

Финансирование здравоохранения в России и за рубежом

Главная цель проводимой «оптимизации», несмотря на заявляемые лозунги – поддержание на низком уровне государственного финансирования здравоохранения, сдерживание развития публичного сектора в данной сфере.

В последние годы Россия тратит на охрану здоровья 3-4% ВВП. В 2007 году это показатель был равен 4,2% ВВП. Для сравнения, в странах Европы он в настоящее время выше в 2-3 раза и составляет, например, во Франции – более 11%. В США же он достигает почти 17%.

Какие изменения предлагает законопроект в ФЗ №323 «Об основах охраны здоровья граждан РФ»?

В целях обеспечения граждан качественной и доступной бесплатной медицинской помощью, создания условий для снижения заболеваемости и увеличения ожидаемой продолжительности жизни населения, законопроектом предусматриваются следующие изменения:

Введение планирования и неснижаемых обязательств государственного финансирования

• государственного плана охраны здоровья граждан, профилактики, снижения заболеваемости и увеличения ожидаемой продолжительности жизни населения РФ (далее – государственный план охраны здоровья граждан) и аналогичных государственных планов в субъектах РФ;
• единых государственных стандартов (показателей) медицинской помощи и обеспечения населения медицинскими услугами, применяемых при разработке и реализации государственного плана охраны здоровья граждан (далее – единые государственные стандарты);
• неснижаемых (защищенных) показателей (нормативов) финансового обеспечения медицинской помощи за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ (далее – защищенные показатели финансового обеспечения медицинской помощи).

Единые государственные стандарты устанавливают на шестилетний период:

• национальную номенклатуру бесплатных медицинских услуг населению, включающей количественные и качественные характеристики по каждой медицинской услуге. Эти характеристики будут учитываться при определении госзаданий для бюджетных учреждений здравоохранения. Их установление будет препятствовать сокращению лечебных и иных процедур в рамках одной услуги, их скрытой коммерциализации;
• перечень медицинских организаций, входящих в государственную (муниципальную) систему здравоохранения, условия их создания, реорганизации и ликвидации. Этот стандарт необходим для прекращения произвольных «оптимизаций», снижающих обеспеченность населения медицинскими услугами;
• требования к размещению медицинских организаций, включая нормативы территориальной обеспеченности населения их услугами и их территориальной доступности (учитывая транспортную составляющую) по каждому профилю медицинской помощи. Установление данных стандартов на федеральном уровне не позволит федеральным и региональным органам исполнительной власти проводить произвольное сокращение медицинских организаций и врачей в сельской местности, отдаленных и труднодоступных местах;
• нормативы территориальной доступности для населения скорой (в том числе специализированной) медицинской помощи;
• количественные и качественные характеристики и нормативы по коечному фонду по профилям медицинской помощи;
• нормативы диспансеризации и иммунизации населения;
• количественные характеристики (нормативы) состава медицинских работников, включая нормативы их распределения по медицинским организациям в целях поддержания установленной территориальной обеспеченности населения медицинскими услугами и обеспечения территориальной доступности медицинской помощи;
• нормативы обеспечения населения бесплатными, льготными и иными лекарствами, изделиями медицинского назначения, лечебным питанием.
• Единые государственные стандарты подлежат общественному обсуждению на федеральном и региональном уровнях через специальную систему органов государственно-общественного партнерства (см.п.2 настоящей Пояснительной записки), что необходимо для исключения принятия всех решений только чиновниками органов власти, без общественного контроля.

Государственный план охраны здоровья граждан в Российской Федерации.

В отличие от единых стандартов, фиксирующих потребности населения в медицинской помощи и нормативные требования к ней, государственный план определяет показатели, которых необходимо достичь, и мероприятия по их достижению, в том числе:

• планируемые нормативы снижения заболеваемости и увеличения ожидаемой продолжительности жизни населения; нормативы снижения смертности населения, в том числе специально – от заболеваний сердечно-сосудистой системы, онкологических заболеваний; мероприятия по достижению этих нормативов по сферам и видам деятельности;
• мероприятия по достижению планируемой обеспеченности населения (в том числе в разрезе субъектов РФ, городских округов и муниципальных районов, а также в разрезе отдельных категорий населения) бесплатной медицинской помощью;
• мероприятия по сокращению числа медицинских услуг, которые не могут быть бесплатно оказаны на территории России, или имеют качество ниже, чем в зарубежных странах;
• нормативы обеспечения граждан высокотехнологичной медицинской помощью и мероприятия по их достижению;
• количественные и качественные характеристики медицинских организаций, входящих в государственную (муниципальную) систему здравоохранения, включая характеристики коечного фонда и состава медицинских работников по профилям медицинской помощи;
• мероприятия по достижению планируемых характеристик территориальной обеспеченности населения бесплатными медицинскими услугами, включая территориальную обеспеченность скорой медицинской помощью – это, в том числе, мероприятия по восстановлению утраченной сети медицинских организаций в сельской местности, труднодоступных и отдаленных местах;
• мероприятия по обеспечению населения бесплатными, льготными и иными лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, лечебным питанием, развитию национальной фармацевтической промышленности и оказанию ей мер государственной поддержки;
• мероприятия по развитию национальной медицинской науки, технологий, медицинской промышленности и обеспечению медицинских организаций медицинским оборудованием российского производства, в том числе на основе мероприятий по импортозамещению;
• мероприятия по диспансеризации и иммунизации населения;
• централизованное государственное задание на подготовку, переподготовку и повышение квалификации медицинских и фармацевтических работников.
• Государственный план защищается от произвольных корректировок, законопроектом установлена возможность внесения в него изменений не чаще одного раза в два года.

Неснижаемые (защищенные) показатели (нормативы) финансового обеспечения медицинской помощи

• Корректировка защищенных показателей финансового обеспечения медицинской помощи осуществляется не чаще одного раза в три года и не более одного раза в течение шестилетнего планового периода.
• При этом переходными положениями федерального закона предусмотрено наращивание объемов финансирования отрасли с целью достижения к концу периода (2023 год) показателя, равного не менее 6% ВВП (что соответствует самой минимальной планке развитых стран).
• Также законопроектом в числе плановых показателей до 2023 года предусмотрено требование об увеличении ожидаемой средней продолжительной жизни населения в России, минимум, до 75 лет.

Система согласования интересов государства и гражданского общества (а также федерации и территорий) в сфере здравоохранения

Эта мера продиктована необходимостью защитить граждан России от неадекватной политики органов власти, идущей вразрез с жизненными потребностями населения в области медицины, и соответствует мировому опыту контроля гражданского общества за действиями органов власти.

Создание системы координирующих органов государственно-общественного партнерства, которым вменяется экспертиза и согласование отдельных решений по вопросам здравоохранения, осуществление мониторинга ситуации в данной сфере.

• Национальный совет по охране здоровья граждан в РФ. Положение о нем утверждается Президентом РФ. Совет состоит из представителей Государственной Думы (причем от всех фракций), Совета Федерации, Уполномоченного по правам человека в РФ, представителей Счетной палаты РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, представителя от Общественной палаты РФ.
• Общественный сектор в совете представлен также общественными объединениями в сфере здравоохранения, в том числе организациями медицинских работников – на основе ежегодной ротации по квоте, определяемой самим советом. Также по квоте в его состав входят представили отраслевых объединений медицинской и фармацевтической промышленности, организаций медицинской науки.
• В совете закрепляется представительство субъектов РФ и органов местного самоуправления – также по квоте и на основе ежегодной ротации (подробнее – п.4 ст.1 законопроекта, ст.17.2 Федерального закона в предлагаемой новой редакции).

Национальный совет по охране здоровья граждан

• согласовывает проект единых государственных стандартов до их утверждения Правительством РФ (таким образом, на этапе подготовки основы государственного плана, учитывается мнение общественности, муниципалитетов, субъектов РФ, законодательной власти);
• дает свое заключение на проекты государственного плана охраны здоровья граждан и защищенных показателей финансового обеспечения медицинской помощи; на проект федерального бюджета в части, касающейся охраны здоровья граждан;
• согласовывает утверждаемые Минздравом России требования к размещению медицинских организаций, номенклатур в сфере охраны здоровья (медицинских организаций, коечного фонда по профилям медицинской помощи, медицинских услуг, должностей медицинских работников и фармацевтических работников и др.), общих требований к структуре и штатному расписанию медицинских организаций. Проведение данного согласования страхует от кулуарного принятия органами власти решений о сокращении сети медицинской организаций и иной «оптимизации» здравоохранения;
• осуществляет мониторинг состояния здоровья населения, организации здравоохранения и публикует доклады.
• На уровне регионов создаются соответствующие региональные советы, взаимосвязанные с Национальным советом. Они формируются схожим образом (см. п.4 ст.1 законопроекта, ст.17.3 Федерального закона в предлагаемой новой редакции) и имеют следующие полномочия:
• дают свое заключение на проект единых государственных стандартов (федерального уровня) до их утверждения Правительством РФ. Этим обеспечивается участие регионов, в том числе региональной общественности, в определении политики в сфере здравоохранения;
• дают свое заключение на проект государственного плана охраны здоровья граждан в субъекте РФ. При этом вправе обнародовать свое мнение, если оно не было учтено при доработке и принятии плана;
• вправе обратиться к губернатору, в контрольно-счетный орган субъекта РФ, прокуратуру, а после обращения к ним – также в Счетную палату РФ, Генеральную прокуратуру РФ, в случае нарушения в субъекте РФ требований единых государственных стандартов, государственного плана охраны здоровья граждан в РФ, защищенных показателей финансового обеспечения медицинской помощи;
• согласовывает проекты нормативных актов, предусматривающих создание, реорганизацию или ликвидацию медицинских организаций, входящих в государственную систему здравоохранения, изменение количественных или качественных показателей коечного фонда, состава оказываемых бесплатных медицинских услуг, утверждения и изменения структуры и штатного расписания медицинских организаций. Таким образом, вводится дополнительный заслон для принятия в субъектах РФ решений об «оптимизации» медицинских организаций и численности их работников с ущербом для права граждан на охрану здоровья;
• вправе проводить на территории субъекта РФ публичные слушания, конференции, собрания граждан, опросы населения, общественные голосования, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», публиковать их результаты.

В муниципальных образованиях создаются аналогичные советы, причем их создание в городских округах и муниципальных районах – обязательно.

Заключение Правительства о проекте изменений в ФЗ-323

Правительство рассмотрело предъявленный текст поправок в Федеральный закон №323-ФЗ и не согласилось с предлагаемыми поправками. Позиция основывается на 3 пунктах:

• Отраслевые документы стратегического планирования разрабатываются не в Думе, а федеральными органами исполнительной власти (19 ст. Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации),
• В России уже есть подобный документ стратегического планирования - Государственная программа РФ «Развитие здравоохранения», которая утверждена постановлением Правительства РФ 26 декабря 2017 года №1640. Таким образом разработка нового госоргана в виде Госплана по охраны здоровья граждан является излишним.
• Бюджетное законодательство РФ четко прописывает правила финансирования: Правительство утверждает на 3 года программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. На основе этого документа государственные органы власти субъектов РФ утверждают свои территориальные программы. А в самом Федеральном законе 323-ФЗ прописаны требования к финансированию этих территориальным программам. Следовательно, предлагаемая мера об установлении неснижаемых обязательств бюджетного финансирования сроком на 6 лет противоречит бюджетному законодательству.

СКАЧАТЬ Постановление Правительства РФ 26 декабря 2017 года №1640 "Об утверждении государственной программы РФ «Развитие здравоохранения»

---

Читайте также:

• Минздрав обновил перечень показаний для санаторно-курортного лечения
• Приказ Минздрава 192н: Изменения в Положении об аккредитации медицинских специалистов
• Пояснения Минздрава по вопросу о телемедицине
• Какие медорганизации могут не проводить независимую оценку качества оказания услуг
• Профстандарт "Специалист КЛД"
• Каких медработников будут отправлять на внеочередную аттестацию?
• Как получить сертификат врача?
• Может ли акушерка ФАП заменить фельдшера и медсестру?